Сообщить об ошибке
9 декабря 2016

Владимир Колганов: «Для простого жителя власть на ветви не делится» ("Ваше дело" (деловое приложение к газете "Купи-продай") / 19 декабря 2005 года)

Владимир Колганов: «Для простого жителя власть на ветви не делится»

Государственные и муниципальные финансы в том понимании, к которому сейчас приходят НА РАЗНЫХ УРОВНЯХ ВЛАСТИ, становятся инструментом управления развитием ТЕРРИТОРИЙ, ГОРОДОВ И РАЙОНОВ, ПОСЕЛЕНИЙ И ГОСУДАРСТВА В ЦЕЛОМ. Новая идеология общественных финансов – государственный и муниципальный бюджет, как инструмент развития. Сама идея вполне понятна и осязаема, ведь у нас до 40% ВВП связано с общественными финансами. И здесь можно выделить два аспекта.

С одной стороны, существует значительный по объему пласт государственных и муниципальных расходов, финансируемый за счет изъятий из остальной экономики. Это средства расходуются на выполнение РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ, например города Барнаула, перед его жителями по предоставлению услуг в сферах здравоохранения, образования, регулирования услуг ЖКХ, субсидий малообеспеченным горожанам. Причем большая их часть реализуется именно на муниципальном уровне за счет средств консолидированных бюджетов субъекта.

С другой стороны относительно этих расходов существует устойчивое понимание того, что эти средства могут расходоваться значительно эффективнее. Тут я бы выделил два способа повышения эффективности.

Первый способ заключается в регламентации того, как оказываются финансируемые услуги в различных муниципальных учреждениях. Для этого необходимо очень четко прописывать все процедуры и регламенты оказания этих услуг, вводить стандарты и нормирование, проводить оптимизацию сети учреждений и т.д. Иными словами ставить менеджмент.

В нашем городе администрация начала эту работу в ноябре 2004 года после известного совещания в полпредстве Сибирского Федерального округа с участием Министра финансов А. Кудрина. В быстро меняющемся мире, где постоянно необходимо внедрять новые методы и технологии, очень тяжело что-либо занормировать. Если вводить стандарты и нормативы, то необходимо вводить и систему их постоянного пересмотра. Но даже не это самое сложное. Главная проблема в отсутствии мотивации на всех ступенях системы. Очевидно, что когда у тебя есть смета и четко прописан процесс, ты на этот процесс и работаешь. Корень этого в том, что на современном этапе администрация города одновременно и выступает заказчиком соответствующих услуг, и организует их оказание. Для этого в собственности города находится вся эта сеть учреждений в виде школ, больниц и других учреждений. В результате администрация города, являясь собственником данных учреждений, вынуждена заниматься менеджментом на микроуровне. А на микроуровне мы всегда будем работать менее эффективно, нежели частный сектор.

И здесь мы плавно переходим ко второму способу повышения эффективности муниципальных расходов. Если кратко описать его суть, то она такова. У нас есть деньги, давайте четко сформулируем, что мы хотим получить, и на условиях конкурса закажем это в экономике. Если до этого ключевым словом было “ПРОЦЕСС”, то теперь таковым является “РЕЗУЛЬТАТ”. В целом идея проста и уже давно – лет пятьдесят - реализуется в развитых странах. Но даже там есть проблемы. Нам же для этого предстоит сделать очень много.

Если кратко назвать этапы этого, несомненно, «сложного и непростого» пути, то они таковы.

Во-первых, необходимо четко понять, а что же мы действительно хотим получить, расходуя муниципальные средства. Причем описать результат не просто в терминах работы школы и больницы, а именно в терминах конечного эффекта – уровня знаний и состояния здоровья людей. Безусловно, система показателей результативности расходов должна иметь сложную иерархическую структуру (вряд ли какая-то компания рискнет взять на себя ответственность за состояние здоровья в какой-нибудь больнице). Понятно, что здесь все очень не просто и пока вопросов больше, чем ответов.

Но движение в этом направлении в администрации началось. Идеи результативности муниципальных расходов отражены в концепции “бюджетирования, ориентированного на результат”, продвигаемой сейчас Минфином РФ при содействии ряда международных институтов. И мы в городе уже провели первый тренинг муниципальных служащих по данной теме в мае 2005 года и на 2006 год имеем реальные планы адаптации этих идей в городском округе.

Это первый шаг. Его основной результат в том, что мы четко можем сформулировать, что же мы хотим получить за государственные и муниципальные деньги. Как я уже сказал, система показателей результатов будет иметь иерархическую структуру. Это значит, что на верхнем уровне мы будем иметь ряд показателей, которые можно трактовать, как заказ общественности Барнаула городской администрации на определенный уровень услуг. По всей видимости, это могут быть показатели благосостояния населения, заболеваемости, безопасности. На следующем уровне они будут детализированы в показатели для отдельных комитетов, каждый комитет определяет свои показатели для подведомственных учреждений, предприятий и т.д. Понятно, что такая система может работать только тогда, когда будет существовать на всех уровнях власти: федерации, региона, и муниципалитета.

Второй шаг связан с разделением функций заказчика услуги и подрядчика. Если мы знаем, что мы хотим получить, то нам все равно, где мы это получим: в муниципальном учреждении или в частной компании. Помимо снижения стоимости и повышения качества в результате конкуренции, мы формируем и развиваем новые рынки. А значит, правильно организуя муниципальные финансы, мы можем реально стимулировать экономический рост в городе. Безусловно, в жизни все не совсем так, как на самом деле. И от правильной идеи до положительного результата иногда лежит пропасть. Тем более, когда речь идет о нашем большом крае. Но эту работу должны начать именно наши поколения государственных и муниципальных служащих, т.к. именно мы поддержали реформы демократических преобразований в стране, и оставлять нерешенные проблемы следующему поколению мы не имеем права.

Для этого нами разрабатываются муниципальные программы реформирования экономики городского хозяйства с учетом расходных обязательств, которые утверждены Городской думой и являются обязательными для исполнения на подконтрольной территории. Мы также предусматриваем в этих программах все риски. Самое простое – необходимо уберечь все учреждения от перепрофилирования. В свое время у нас перешло в частную собственность много муниципальных объектов, в том числе и в центре города. Теперь там магазины, а в детские сады стоят очереди. Школы и больницы – еще более ответственные объекты.

Это первый аспект муниципальных финансов как инструмента экономического роста. Вкратце он связан с тем, что администрация города может управлять, определяя способы расходования «своих» средств, т.е. КАК деньги тратятся.

Одновременно с этим, администрация может управлять при помощи муниципальных финансов, определяя направления и цели расходования средств, т.е. НА ЧТО деньги тратятся.

Хочу обратить внимание, что в подавляющем большинстве расходных обязательств городского округа лежат расходы на здравоохранение, образование, социальную защиту, транспортное обслуживание населения. Они, обязательства, связаны с воспроизводством и развитием человеческого капитала. В этой части системы процессы инерционны: реакция на вложения в образование и здравоохранение, будет через 10-20 лет (хотя получить эффект за счет повышения эффективности расходов, о чем говорилось, можно уже сейчас). Поэтому непонятна бывает позиция федеральных органов, которые не в полной мере принимают наши расчеты по финансированию этих важнейших отраслей экономики городского хозяйства, определяя нормативы для субъекта федерации. Мы еще только начали реализовывать ФЗ-№ 131, однако это выполнение уже сопряжено с финансовыми трудностями. В неполной мере идет выполнение собственных расходных обязательств администрации города перед населением, т.к. собственных источников у нас недостаточно. Прошел год реформирования муниципальных финансов. Вся суть реформ свелась к тому, что у нас забрали регулируемые налоги и сократили выделение дотации на выполнение расходных обязательств. Мы не стали жить лучше, чем жили до реформы.

Вместе с тем, есть часть расходов, которые влияют на развитие в среднесрочном периоде и при помощи которых многие процессы можно направить в нужное русло за 1-3 года. В первую очередь, я имею в виду расходы на развитие инфраструктуры и поддержку отдельных отраслей. Однако в этой части своих расходных обязательствах без помощи администрации края что-либо говорить просто нереально. При этом надо четко понимать, что консолидированные финансы выступают здесь всего лишь одним из инструментов осуществления обще краевой и городской политики.

К сожалению, сложилась длительная практика того, что бюджет принимается исключительно на очередной год. Но при этом в Бюджетном Кодексе есть упоминание о среднесрочных планах на три года, при разработке бюджета всегда составляется прогноз, в том числе и финансовых показателей. Другое дело, насколько это все находится в системе. В городе мы стараемся идти в ногу со временем и постоянно быть в правовом поле. Новацией проекта бюджета города на 2006 год является его формирование на основе разработанных муниципальных стандартах, принятых расходных обязательствах, составлен трехлетний финансовый план, за основу плана взяты разработанные и утвержденные муниципальные программы, а также участие города в краевых и федеральных программах. Казалось бы, все сделано по правилам, прописанным в утвержденных Законах и Постановлениях правительства.

Однако нет главного ответа на один простой вопрос. У городского округа доходные источники не покрываются расходными обязательствами перед жителями города, имеется значительный расчетный бюджетный дефицит. Что делать? И почему администрация, которая стремиться наполнить жизнь горожан качественными услугами остается один на один со своими проблемами, хотя общий финансовый баланс городского округа показывает, что мы сами в состоянии выполнить расходные обязательства перед жителями. На каждый заработанный рубль в городе мы отдаем «наверх» 83 копейки (в федерацию - 35 копеек, в край – 48). А на оставшиеся 17 копеек стараемся выживать, придумываем разные схемы по управлению развитием городского хозяйства.

Возьмем для примера логику составления федерального бюджета, под которую волей-неволей подстраиваются и регионы. Сначала Министерством экономического развития и торговли формируется прогноз социально-экономического развития страны, в том числе базы налогообложения, а затем Министерство финансов на основе полученных прогнозов формирует бюджет. Все заботы о муниципальных финансах ложатся на субъект. Минфин ведь считает, что если он урегулировал вопросы территории, то территория сама отрегулирует все финансы внутри себя. Если сводить бюджет на один год, просто его, проиндексировав, без учета просчета полномочий по стандартам, то эта логика работает – обратные связи не успевают проявиться сколько-нибудь серьезно. Если же планировать бюджет на три года по стандартам, по полномочиям, то здесь уже надо считать варианты, а формирование вести не сверху вниз, а снизу вверх по типу «поселение, муниципальный район, городской округ, субъект, федерация».

Решения органов власти, в том числе и структура бюджета, его расходная часть влияют на экономику. Темпы экономического роста становятся не только определяющими бюджет, но и определяемыми им. Наличие в этой системе нескольких уровней – федерального уровня, субъектов федерации и муниципалитетов – еще больше усложняет систему.

Новое понимание роли бюджета и общественных финансов еще требует закрепления в системе новых нормативных актов, методик и специализированных инструментариев. Опять могу сказать, что мы здесь накопили определенный опыт. Для реализации ФЗ-№ 131 в городе принято и намечается принять 37 новых нормативно-правовых актов.

Помимо уже сказанного, можно привести ситуацию с целевыми программами. На федеральном уровне сейчас идет процесс пересмотра федеральных целевых программ. Он вызван именно тем фактом, что потребность в финансировании принятых программ превысила все возможные пределы. То есть произошел разрыв между программами, принимаемыми на среднесрочный период, и ежегодно определяемыми возможностями бюджета по их финансированию. Очевидно, что при наличии жесткой системы среднесрочного бюджета такой ситуации быть не может. Такая же ситуация и в городе, но мы твердо договорились: нет конечных результатов, нет стоимости программы - нет и самой программы. Пустышки плодить – себе дороже.

Для внедрения уже упомянутой концепции “бюджетирования, ориентированного на результат” также необходим горизонт больше одного года и четко прописанные конечные показатели.

Сейчас активно обсуждается идея проектного взаимодействия государственного, муниципального и частного секторов. Мы и здесь стараемся найти положительный результат.

Первое направление – снижение издержек на предоставление муниципальных услуг. При отделении предоставления услуги от муниципального управления, мы в городе пошли по пути предоставления услуги управляющими компаниями, пока это только пилотные проекты, но уже есть и первые положительные результаты. Нам не надо стесняться признавать, что вести бизнес по предоставлению услуги у нас получается не очень эффективно.

Второе направление - налоги. Конечно, возможности для значительного снижения налогового бремени на муниципальном уровне сейчас отсутствуют. Однако мы умеем налаживать связь с бизнес-структурами, имеем подходы для реализации социально – ориентированного бизнеса, помогаем молодым семьям, нуждающимся, сейчас всерьез беремся за ипотеку.

Далее идут тарифы. Основное направление здесь – ликвидация перекрестного субсидирования, разработка мер по реализации ФЗ-№ 210. Тарифы на электро- и теплоэнергию можно комментировать и обсуждать ежедневно. Однако в структуре затрат любого предприятия на Алтае, в городском хозяйстве и в домохозяйствах, это уже верхний предел. Дальше либо зарплата уходит в тень, либо предприятия закрываются, либо народ приходит за субсидиями.

Четвертое направление – это развитие земельного рынка. Нормально функционирующий рынок земли со значительным количеством объектов оборота – оформленных должным образом земельных участков – также снижает издержки предприятий. Кроме этого в руках края и муниципалитетов установление арендных ставок по землям и ставок выкупа земель под предприятиями. Это большая длительная работа. Сформировать прозрачный рынок земли и получить прибавку в бюджет – это наша каждодневная забота.

И, наконец, такой инструмент, напрямую завязанный на краевые и городские финансы, как развитие инфраструктуры общего пользования. Речь идет о развитии транспортной инфраструктуры, в первую очередь дорожной. При активной позиции края могут решаться и вопросы по развитию водных путей, железнодорожного и воздушного транспорта. Выстраивая тем или иным образом отношения с естественными монополистами в регионе тоже можно добиться активного развития инженерных сетей. Все это упрощает жизнь бизнесу, снижая в конечном итоге его издержки, создает рабочие места, а значит идет наполнение бюджета.

Сейчас вновь появляется понимание, что без активной краевой, общегородской структурной промышленной политики эффективность в ряде секторов экономики города сама не появится, а депрессивные зоны сами собой не исчезнут. При этом и допустить исчезновения этих секторов из экономики города и края мы просто не можем. В этих же секторах скрыты по нашим оценкам и значительные возможности для роста экономики. О каких конкретно отраслях идет речь? Прежде всего, это машиностроительный комплекс, пищевая переработка. Именно поэтому в Барнауле месяц назад принята программа инвестиционной привлекательности города. Мы участвуем в программе создания промышленно внедренческих зон с особым режимом налогообложения.

Мы предполагаем, что могут возникнуть проблемы с отсутствием объектов для инвестирования. Мы готовы выходить к инвесторам с идеями: развитие каких бизнесов и где мы видим. Или с тем, что есть какие-то природные ресурсы в городской черте, но чтобы освоить эти ресурсы, необходимо выделить земельный участок, построить какое-то предприятие, куда необходимо подвести дорогу, подтянуть энергетические сети, убедив соответствующие сетевые компании, что это необходимо, решить проблему с водоподведением или водоотведением и т.д. Инвестор самостоятельно такую проблему не решит: одному предпринимателю, одному предприятию не потянуть создание инфраструктуры. И здесь у нас есть подходы для решения и этих проблем. Именно по этим принципам мы сейчас развиваем систему адресной поддержки инвестиций в городском округе. Однако надо признать, что финансовых ресурсов прямо скажем, не хватает катастрофически.

Думаю, что погоня за реализацией ФЗ-№ 131 нарушила в какой-то степени понимание одной очень важной истины: несмотря на то, что полномочия теперь у всех уровней власти прописаны, и каждый знает, за что он несет ответственность перед жителями, тем не менее, у всех нас по-прежнему остался общий край, наши города и поселки и люди, живущие на Алтае. И как не дели финансы и полномочия – для жителя края, города, поселения прежде всего важно получить качественную услугу, и власть обязана обеспечить комфортное проживание на данной территории всех своих жителей. А какой уровень власти обеспечил предоставление этой услуги по большому счету для жителя и неважно. Для жителя власть на ветви не делится.

Я уверен, что путь, по которому мы двигаемся, четко понимая и разграничивая свои полномочия, обязанности перед населением правильный, но не простой. Именно при тесном взаимодействии всех ветвей власти мы найдем оптимальные решения в крае и городе.

                                                                                                                                                              Глава города Барнаула Владимир Колганов

"Ваше дело" (деловое приложение г газете "Купи-продай") / 19 декабря 2005 г №49 (200)